困境之一：城镇化增量放缓，地方财政陷入资金难题
2019年中央经济工作会议首次正式提出“城市更新”，2021年3月首次写入当年政府工作报告和“十四五”规划文件，将其上升至国家战略层面并正式全面展开推进。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》文件指出：“加快转变城市发展方式，统筹城市规划建设管理，实施城市更新行动，推动城市空间结构优化和品质提升。”
目前，我国城镇化发展已从增量建设转向存量更新阶段。随着房地产开发增量放缓，作为地方政府重要收入来源的土地财政大幅度减少，使地方财政日益吃紧。如何在存量更新的大背景下实现城市绿色空间高质量、可持续发展，是城市建设从“粗放式发展”进入“精细化运营”时代必须探索的方向。
图1 成都天府绿道局部鸟瞰
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困境之二：城市公园体量持续增大,管理养护资金加剧政府财政负担
截至2022年末，全国城市公园数量已达到24841个，公园绿地面积868508公顷，人均公园绿地达到15.29平方米①，我国公园建设事业取得重大成就，人居环境持续向好。以北京为例，到2022年底，北京市森林覆盖率达到44.8%，城市绿化覆盖率达到49.3%，人均公园绿地面积达到16.89平米。全市共建成城市休闲公园309处，口袋公园和小微绿地609处，全市公园绿地总数已达1050个，公园绿地500米服务半径覆盖率达到87.8%，北京成为名副其实的“千园之城”②。
图2 奥林匹克森林公园鸟瞰
图3 2015-2022全国公园绿地发展情况③-⑧,⑫
成绩斐然的背后，暗藏着维持大量城市公园运行的管理养护成本。由于城市公园普遍利用政府资金建设、管理和维护，不仅前期征地拆迁建设投入巨大，而且后期需要持续的财政补贴才能维持日常运转。公园管理维护公园的成本高昂，包括绿地养护管理作业过程中的人工费、水费、农药费、肥料费、机械费、运输费、综合管理费等，综合单价达到6-25元/平方米·年⑨。按照北京市公园绿地协会赵康秘书长的估算：北京市人均公园绿地面积已达16.89平方米，养护管理费若取平均每平方米每年7元估算，2022年北京常住人口为2184万，那么这笔费用约25.8亿元⑩。这种持续的支出进一步加剧了政府财政负担。
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困境之三：公园绿地服务内容和运营品质亟待提升
现有城市公园的服务内容、运营水平已经无法满足人民日益增长的美好生活需要。在城市增量发展时代，许多城市公园以粗放型的绿地建设为主要内容，普遍存在“绿起来”但没有“用起来”的问题，主要体现在公园仅仅完成基础绿化及步道、广场等基本设施建设，缺乏满足各年龄段人群需求的休闲、运动、亲子、科普、园艺、餐饮、停车等服务内容。此外，这些公园还普遍存在运营主体单一、运营动力不足、运营效率低下等问题，最终导致许多公园“停不了车、留不住娃、扎不了营、溜不了狗”，沦为百姓心中的“绿色沙漠”。综上，相当多的城市公园无法提供高质量的、与时俱进的公共服务，难以实现人民群众日益增长的绿色福祉。
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国际经验：城市公园发展规律——从“粗放发展”到“精细运营”
放眼国际，发达国家已经普遍经历了增量时代到存量时代的转变。
美国城市公园发展到1970年代，伴随着民众对公共开放空间和娱乐需求日益增长、政府资金供应却日益减少的情况，非营利组织和社会资本开始出现在公园游憩领域，并越来越多地参与进公园项目的提供和管理[1,2]。经典案例如纽约中央公园与中央公园保护协会的合作[1]、布莱恩特公园与布莱恩特公园公司的合作[3]等。这些合作在非营利组织和社会资本的推动下，使得城市公园的日常养护专业性提高、志愿服务组织日益完善、公园娱乐活动策划有方、公众支持与参与日益增多，包括资金在内的管理运营体系实现良性循环。
图4 纽约中央公园露天瑜伽课
图5 布莱恩特公园冬日溜冰场
2017年，日本人均绿地公园面积达到10.5平方米，城市发展进入后建设时期。当时的日本城市公园面临两类难题，一是公园设施老化吸引力不足，公园服务质量亟待提升；二是公园管理维护经费有限。同年，日本修订《都市公园法》，正式出台Park-PFI制度以进行公园管理改革，鼓励私人资本参与公园设计建设和管理维持。经典案例如南池袋公园，在社区等各方支持下，在公园中设置了拓展公园服务功能的咖啡厅等一系列可运营业态，并通过其产生的收益反哺公园，同时带动周边民众参与公园运营合作从而实现协同发展[4]。
图6 南池袋公园中的人群活动
图7 南池袋公园咖啡厅
对比发达国家城市公园的发展轨迹，我国城市公园已然处在转折点。城市公园发展到这一阶段，浮现出一系列相似问题——活动稀少、服务匮乏、管护困难以及资金受限等。虽然各国国情不一，公园体系各有差别，但都以改革公园管理制度、创新公园运营体系作为城市公园“提质”转变的主要方法。
国际前沿的先进经验表明，活力旺盛的公园无一不是真正融入城市居民的生活。这些公园在官方政策的支持和社会力量的积极推动下，通过在投资、策划、建设、管理运营阶段利益相关者的多方参与，匹配更实用的休闲设施、提供更周到的公园服务、引入更专业的养护团队、开发更完善的监测系统、策划更有趣的公园活动，吸纳越来越多的人参与到公园的全生命周期。
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大潮将起：积极探索城市公园精细化运营
国内对于公园精细化运营的探索也正在积极进行。
政策层面，公园绿地运营限制已经逐步松动：2023年，住建部启动城市公园绿地开放共享试点，提出在公园草坪、林下空间以及空闲地等区域划定开放共享区域，完善配套服务设施，更好地满足人民群众亲近自然的户外活动需求。2021年，国家发展和改革委员会在《关于推进体育公园建设的指导意见》中提出优化体育公园运营模式，鼓励第三方企业化运营，提高运营管理水平，支持企业和社会组织参与。2022年，北京市园林绿化局发布《北京市公园配套服务项目经营准入标准（试行）》，支持和鼓励社会资本进入公园配套服务领域，提倡公园配套服务项目品牌化连锁经营、整体打包专业化运营模式。无独有偶，上海市绿化委员会2022年发布的《上海市公园城市规划建设导则》，鼓励公园内的各类服务设施和场馆建设兼容设置，按需复合体育、文化、科普、商业等多元功能。近日，上海市规划和自然资源局也在《关于促进城市功能融合发展创新规划土地弹性管理的实施意见（试行）》中指出，在确保公园绿地主导功能不改变的基础上，允许在原规划地类上混合设置文化、体育、休闲等公共服务设施。
图8 成都天府绿道2023中秋国庆活动
实践层面，成都、上海、北京、深圳等城市已经开展了大量公园精细化运营的成功尝试：成都以场景营城作为指导公园城市实践的新理念，研究制定《公园城市公园（绿道）场景营造和业态融合指南》作为科学指引公园场景业态叠加融合的标准规范，天府绿道通过串联绿地水系、森林、湖泊河流、乡村田园，形成完整生态网络，同步植入文体旅商农功能，并且成立专业运营机构，为市民提供丰富多彩的绿色服务[5]；上海郊野公园以社会共治模式实现其良性运营管理[6,7]；武汉城市公园以市民园长制度拓展公众参与途径[8]；福田红树林生态公园以社会公益“公园之友”组织探索管理公园的创新实践[9]；北京一部分公园如龙潭中湖公园、城市绿心森林公园、温榆河公园（朝阳示范区）自身打造为“可消费”公园；深圳市香蜜公园更是“开门问计”，广泛征求社会各界的意见建议，开创了深圳市公众参与公园建设的先河[10]。
图9 上海长兴岛郊野公园柑橘节活动
图10 温榆河公园内露营
图11 公园之友助力市民志愿者举办向日葵种植活动
图12 香蜜公园探“蜜”一夏市集活动
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城市公园的未来是精细化运营
在存量更新的时代背景下，城市建设必将从“粗放式发展”进入“精细化运营”⑪，城市公园作为承担城市休闲游憩职能的重要载体，是城市公共服务的重要容器和催化剂。当下，由于城市公园过度依赖地方财政的投入与有限的政府运维资源，许多公园面临着设计与功能不匹配、品质和使用效益低下、后续维护管理不善等困境，无法为人民提供高质量的服务。
解决的方案是明确的，已有很多案例表明，通过社会机构和企业主体参与城市公园更新和运营，能够引入多样的资源、创新的解决方案和高效的管理，促使参与主体和使用者对公园产生更紧密的归属感与责任感，进而赋予城市公园前所未有的活力。
作者：
冯潇 北京林业大学园林学院教授、博士生导师
孙泽慧 北京林业大学园林学院硕士研究生
刘育迪 北京林业大学园林学院硕士研究生
参考文献：
[1]Joassart-Marcelli P ,Wolch J ,Salim Z . Building the Healthy City: The Role of Nonprofits in Creating Active Urban Parks[J]. Urban Geography,2011,32(5).
[2]骆天庆.美国城市公园的建设管理与发展启示——以洛杉矶市为例[J].中国园林,2013,29(07):67-71.
[3]Andrew M. Manshel. Learning from Bryant Park[M]. New Jersey: Rutgers University Press, 2020.
[4]宗敏,彭利达,孙旻恺等.Park-PFI制度在日本都市公园建设管理中的应用——以南池袋公园为例[J].中国园林,2020,36(08):90-94.
[5]陈明坤,张清彦,朱梅安等.成都公园城市三年创新探索与风景园林重点实践[J].中国园林,2021,37(08):18-23.
[6]顾承兵.上海长兴岛郊野公园规划建设和投资运营的若干思考[J].上海城市规划,2013(05):47-50.
[7]吴承照,方岩,许东新等.城乡一体化背景下上海郊野公园社会共治模式研究[J].中国园林,2018,34(S2):28-33.
[8]陈贞,石超,于阳等.武汉沙湖公园管理创新初探[J].绿色科技,2014(11):107-109.
[9]谢恺琪,黄兰英,唐佳梦.社会公益组织管理城市公园的创新实践[J].中国园林,2018,34(S2):11-14.
[10]王清洁.市政公园品质建设之行政策略探析——以深圳香蜜公园为例[J].中国园林,2018,34(S2):15-21.
其他参考资料：
①《2023年全国公园数量、公园面积及人均公园绿地面积分析》
②《北京市园林绿化局官网：新时代首都园林绿化高质量发展的内涵》
③《2010-2019年全国公园个数及城市绿地和园林面积统计》
④《网易数读：中国公园最多的城市，吊打北上广》
⑤《2020年全国各省市城市公园个数排行榜：全国城市公园绿地面积为79.8万公顷，同比增长7.2%》
⑥《2021年中国城市绿地面积、公园绿地面积及覆盖率分析》
⑦《2023年中国公园建设及发展现状分析 公园经济价值呈现多元化特征》
⑧《2023年全国公园数量、公园面积及人均公园绿地面积分析》
⑨《北京市城镇绿地养护管理投资标准的意见》
⑩《公园运营有无限可能——专访北京市公园绿地协会秘书长赵康》
⑪《城市更新由“粗放式发展”进入“精细化运营”时代》
⑫ 北京市园林绿化局公开财务数据、住建部、国家统计局
图片来源：
图1 成都天府绿道局部鸟瞰（成都天府绿道建设投资集团有限公司官网）
图2 奥林匹克森林公园鸟瞰（“北京朝阳”微信公众号）
图3 2015-2022全国公园绿地发展情况（作者自绘）
图4 纽约中央公园露天瑜伽课（纽约中央公园官网）
图5 布莱恩特公园冬日溜冰场（布莱恩特公园官网）
图6 南池袋公园中的人群活动（《南池袋公园指南》）
图7 南池袋公园咖啡厅（《南池袋公园指南》）
图8 成都天府绿道2023中秋国庆活动（“成都天府绿道”微信公众号）
图9 上海长兴岛郊野公园柑橘节活动（“上海长兴岛郊野公园”微信公众号）
图10 温榆河公园内露营（"北京温榆河公园WenyuRiverPark"微信公众号）
图11 公园之友助力市民志愿者举办向日葵种植活动（“公园之友”微信公众号）
图12 香蜜公园探“蜜”一夏市集活动（“公园之友”微信公众号）